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世界變局中的涉台國際環境: 抗衡、扈從或和平中立?

世界變局中的涉台國際環境: 抗衡、扈從或和平中立?

文 / 翁明賢  本文刊載於:香港中國評論10月號250期,頁17-24

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作者認為,台灣必須確認當前世界變局的戰略趨勢,理解台灣所處的安全態勢,才能進一步提出促進台海穩定和平發展的政策。一般安全取向選擇,抗衡、扈從、避險、中立等,台灣應該階段性採取積極和平中立,尋求中美兩強之間的 “戰略平衡” 軸心。如何從決策者立場、建構新時代的兩岸關係應該是當務之急。本文藉由 “區域安全複合體”( Regional Security Complex )角度,透過三個國際政治解析層次,分析整理台灣歷屆總統主政時期的安全態勢:“结盟”、“覆蓋”、“無結構” 到一定程度的 “緩衝區” 態勢,提出 “積極和平中立” 的戰略思考。

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一、前言:近期中美戰略競逐

近期兩岸關係發展進入一個新的分水嶺,不僅基於兩岸各自内部的發展,主要在於世界進入一個如同 2017 年慕尼黑國際安全研討會的主題:“三後時代” — “後真相、後西方、後秩序” ( Post-Truth, Post-West, Post-Order)。所謂“後真相” 係指全球資訊發展,各種傳播媒體的盛行,使得“真相”是否為“真相”,變成眾人討論的課題,是以,美國民主基金會提出“銳實力”(sharp power)來指涉中國利用龐大資源進行有利於北京的論述。

此點正好與“後西方”概念相互輝映,主要在於“中國崛起”或是“亞洲崛起”,成為一個現實問題。因此,美國學者 Crialian Alliston 研究近百年來的強權之間的紛爭,幾乎戰爭是不可避免,因而提出“修昔底德陷阱”以古代希臘時期由於雅典起,威脅斯巴達的霸權,從而讓斯巴達引致典雅典的戰爭。

而“後秩序”也在於指涉 2016年川普勝出之後,改變傳統美國的外交政策,強調“美國優先”(Americal First)。不僅提出貿易保護主義,退出全球多邊體系:“氣候變遷議定書”、“北美自由貿易區協定”、“跨太平洋夥伴協定”等等, 並要求北約組織成員國增加國防預算、日本與南韓增加軍事預算,分攤美國維護世界安全義務。

上述三種“後”的發展,也直接影響兩岸關係的走向,例如由於美國採取逆全球化策略,一切以華盛頓利益為優先考量,自然衝擊全球貿易自由化的發展,加上,川普改變對中國的態度,2017年透過首部“國家安全戰略報告”( National Security Strategy Report), 直接點出中國是一個“修正主義式”國家,是美國的戰略競爭對手。又加上川普總統“非建制”的外交決策思考,2017年與蔡英文總統電話事件,重新處理台灣問題,開始解構所謂美國的“一中政策”,也被認為開始打“台灣牌”來制約中國。後續的“台灣旅行法”、2017年與2018年的“國防授權法”(National Defense Authority Act),其中載明提升美台之間的軍事交流,高階人員的互訪,一定程度牽動兩岸關係的走向。

是以,面對“三後時代”下的美中全球與區域權力鬥爭,台灣的基本戰略選擇為何?以往台灣採取“經美制中”戰略,其後中國運用“經美制台”,從而“主導台海”,讓台灣面臨更多安全威脅。台灣是否具備其他另類戰略選擇?傳統上,小國面對大國會運用抗衡、扈從、避險與中立的戰略取向。台灣是否可以採取此種戰略?如果台灣採取“和平中立”戰略的目標與能量如何?世界各國的反應如何?美國的態度?如何能有利於其他國家?中國大陸會有何種反應?如何讓北京放心地讓台灣採取此種戰略?

 

二、區域安全複合體解析途徑

1. 區域安全複合體的概念

英國國際安全學者布贊(Barry Buzan)認為“地區安全複合體理論”(Regional Security Complex Theory, RSCT)可以讓研究者理解“地區安全”構成國際安全研究的一種重要模式,它可以區分全球大國在體系層次上的互動,以及小國在次級體系層次上的互動關係。“區域安全複合體理論”的核心在於:大多數威脅在近距離傳播比在遠距離傳播更加容易,因此會出現以“地區”為基礎的安全相互依賴的群體,這就是一種“安全複合體”。(1) 此外,“安全複合體”可能會遭受全球大國的廣泛滲透,不過,他們的“地區態勢”(dynamics)具有相當程度的自主性,獨立於全球大國設定的模式。(2)

2. 區域安全複合體的類型

從“地區安全複合體”(Regionals Security Complex)角度言,在一定地區的行為體透過不同程度的互動關係,形成不同程度的安全相互依賴模式,(3) 上述“行為體”係指國際體系內的“正常成員”,並符合兩項要件:第一,擁有自主決策力,第二,同體系內單位交往的權能。布贊整體出“地區安全複合體”的類型如表一:

 

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3、區域安全複合體的例外

如果符合上述兩種要件下,但無法形成任何一種形態的“地區安全複合體”,就會演變為下列兩種另類安全型態:(4)第一,“覆蓋”(overlay)第二、“無結構”(unstructured)。前者係指大國的“安全利益”超過單純的“滲透”方式,達到主導一個地區的程度,使得當地國家間無法建構任何安全關係結構。此種“覆蓋”現象通常指涉大國的武裝力量在一個地區長期駐紮,影響當地國家根據此一大國對抗模式進行結盟。

第二、“無結構”的安全型態建立在兩種條件,首先,本地區國家安全能量相當低,以至於他們的權力無法有效地投射到邊界以外地區;其次, 基於地理上的孤立因素,使得行為體之間的互動難以進行,例如被浩瀚海洋隔離的一些島國。(5) “無結構”的簡單模型:相關各個單位作為國家而言過於虛弱,無法形成地區層次上的相互依賴。無法形成“地區安全複合術”的原因在於:各個單位並沒有成為彼此之間的主要安全關注。(6) 

 

三、涉台的國際環境發展歷程

以下,從三個角度分析涉台因素,國際體系發展、兩岸關係互動與不同時期的領導人思考與作為。

  1. 兩蔣主政的時期(1949。1988 )

首先,在國際體系部分,在冷戰時期,美蘇核武對抗,台北與北京隸屬於不同集團陣營,雙方處於美蘇從屬下的對抗安全態勢。 台灣成為美國圍堵中國第一島鏈的不沈航空母艦,自然約制兩岸之間的往來,加上,台美之間於1953年在韓戰結束後,簽署“中美共同防禦條約”,形成美台軍事同盟關係。

因此,第二,在兩岸間互動,居於體系對抗結構下,台北與北京不相往來,雙方抱持消滅對方、爭奪中國正統代表權之爭。

第三、決策者思考方面,蔣中正思考一切以軍事反攻為主,制定“國光計劃”目標在於伺機反攻大陸。其後,蔣經國繼任,美國已經開始改變對中國的態度,1972年雙方簽訂“上海公報”,進行“關係正常化”。因此,軍事反攻已經無法成為選項,反而,台灣內部“政治民主化”開始醞釀,開始推動解嚴,終止動員戡亂臨時條款,擴大中央民意代表民選。

2。 李登輝主政時期(1988-200)

首先、在國際體系部分,世局進入後冷戰時代,兩德統一之後,引發東歐自由化運動,導致前蘇聯聯解體之後,東西歐整合,美國單極主導多元力量興起。

第二、在兩岸關係方面,李登輝開始主導新型兩岸關係發展,成立陸委會、海基會負責大陸事務,成立“國家統一委員會”發布“國家統一綱領”。開始展開制度化與中國大陸的交流與互動。

第三、決策者思考方面,李登輝於1995年前往美國母校演講,在專題演講上多次提出中華民國用語,在1996年台灣第一次總統直接民選之前,台北基本上透過“經美制中”,遊說華盛頓支持台灣參與國際空間,北京方面對台啟動三波飛彈演習,引發第三次台海危機,美國派遣兩艘航空母艦南北巡弋台灣海峽,一定程度穩定情勢。1999年為了因應後續兩岸海基會與海協會的上海和平論壇,李登輝提出“特殊國與國之間關係”,簡稱兩國論,從此被北京拒絕往來,認定是台獨同路人,也因此阻礙兩岸正常交流。

3。 陳水扁主政時期(2000-2008):同時美中對抗

首先、在國際體系部分,在2001年國際反恐時期,在美國引導下全球社會進行反恐聯盟行動。台灣也因而成為美國領導的反恐集團的一分子。相同的,全球化浪潮興起,北京積極參與國際社會,除了加入多邊國際組織之外,自行倡議國際機制(上海合作組織、金磚五國、一帶一路等等)更能夠發揮北京的國際影響力。

第二、兩岸間互動,由於台灣首度政黨輪替,北京方面無法因應具有“台獨黨綱”的政黨,而非傳統與國民黨的“國共關係”。當時,國共兩黨主張九二共識,民進黨不同意,而提出兩岸借鑒“歐洲統合模式”,承認“九二會談精神”的態度。2004年為了贏得大選,民進黨提出兩項公投:“建構反飛彈防禦系統”與“兩岸和平互動穩定架構”;2005年開始凍結國統會,廢止國統綱領的適用,並提出“正常國家決議文”,以台灣名義加入聯合國。使得北京在2005年制定“反分裂國家法”, 組建“國共論壇”,加強“反台獨”的力道。

 

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第三、決策者思考方面,陳水扁在第一任期保持“維持現狀”。到第二任時期,由於中國方面沒有善意回應,奪取台灣的邦交國諾魯,因而提出“兩岸一邊一國”主張。到了第二任時期,推動去中國化,以台灣名義參與國際組織,並在外交上推動“積極外交”,被認定是“烽火外交”,引發兩岸外交與國際空間的爭奪戰。 同時,此一時期的“台美關係”相當緊張,兩者之間的溝通有限。

4。 馬英九主政時期(2008-2016): 和中、親美、友日

首先、在國際體系部分,中國逐漸經濟崛起,在國際社會發揮更大影響力。 2009年發生紐約華爾街金融風暴,出現G2概念,但是,北京方面還未作好準備,“韜光養晦”還是基本外交原則,主要在於穩定周邊,確立中國的“戰略機遇期”發展階段。

第二、兩岸間互動方面,馬英九強調外交休兵、兩岸和解,透過制度化方式,簽訂二十三項協議,並確立國台辦與陸委會領導人定期會晤,北京方面也不阻止台灣有限的國際空間與國際組織的參與。

第三、決策者思考方面,馬英九強調“和中、親美、友日”的戰略優先順序,並在兩岸優於外交思考下,以改善兩岸關係為主,遂有2015年11月7日新加坡的“馬習會”,確認兩岸之間的“一中架構”。

透過國際政治解析三要項,整理台灣歷屆總統的國際體系結構、兩岸關係互動與決策者思考,得出以下一覽表 (表三)。

 

 

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四、影響涉台國際環境因素:中美日戰略三角關係調整

1、中美關係:和戰兩手戰略競逐

在歐巴馬總統第二任時期,開始推動“亞太再平衡戰略”,企圖開始轉向亞太地區來因應一個崛起的中國。相對的,北京在2012年習近平上台之後,開始推動中美新型大國關係,兩者之間透過多層次的“戰略與經濟對話”(S&ED),有系統地規範美中兩國間的關係。2017年川普上台之後,完全拋棄“亞太再平衡”,承接日本與印度海上圍堵中國的目標,2017年在“國家安全戰略報告”中提出“印太戰略”,連接印度、澳洲、日本與美國的“鑽石聯盟”。華盛頓也開始針對中國進行貿易戰,透過單方的301條款,進行對中國進口產品高關稅。北京方面,則是採取“硬對抗”毫不退縮。

另外, 中國在南沙組建七個島礁,逐漸軍事化,也讓美國調整“太平洋司令部”為“印太司令部”,顯示出未來美中戰略爭議焦點在於南沙群島。2018年5月30日,美國國防部長馬蒂斯表示: “我們體會到印度洋與太平洋關係日益密切,因此決定將美軍太平洋司令部,更名為美軍印度洋—太平洋司令部。”(7) 馬蒂斯在演講中意有所指地說:“印太有許多帶跟許多路,美國會持續大力增加印太地區的穩定,加強以自由和開放為基礎的國際秩序。”(8)

2。 兩岸關係:已讀不回互不往來

2018年2月21日,在參加台商春節聯誼會上,針對兩岸關係蔡英文總統強調,面對兩岸的新情勢,我們始終堅持承諾不變、善意不變,不會走回頭路。 台灣一定會善盡我們對區域安全的責任,維持一個穩定、具一致性、可預測性的兩岸關係。而兩岸關係的未來動向,取決在雙方是否能夠互釋善意,良性互動。(9)

2018年4月8日中共中央台辦理論學習中心組在《求是》雜誌登載一篇文章“以習近平總書記對台工作重要事項引領新時代對台工作”指出: “台灣問題的解決,是兩岸綜合實力較量的過程,根本上取決於我們自身發展進步。我們持續發展進步,將不斷擴大對台灣的戰略優勢,不斷增強對台灣的吸引力的感召力,不斷增強對兩岸關係的牽引力和主導權。”(10)

根據中共十九大工作報告,中國對台統一戰略基於:“一國兩制、和平統一”定調清楚,伴隨2020全面進入小康社會、2035年實現社會主義現代化、2049完成社會主義世界強國的戰略目標,北京“推進兩岸和平發展、推動祖國和平統一”會在習近平第二任總書記時期有所完成,雖然蔡英文總統提出兩岸未來30年發展願景,卻沒有進一步討論,主要在於民進黨不接受就“九二共識”,兩岸政治基礎無法存在。

3、美台關係:逐漸升溫政軍強化

2018年6月2日,美國國防部長馬蒂斯參加年度香格里拉對話會中談及兩岸關係,他表示美國國防部仍堅定致力於與台灣合作,提供必要的往來和軍事聯繫,防禦軍備與服務,以確保台灣有足夠的能力自衛。馬蒂斯也強調,美方反對任何片面改變現狀,但願意持續使用任何方式,解決兩岸分歧。(11) 2018年2月20日,華府智庫卡托研究所國防外交政策高級研究員卡本特(Tel Carpenter)在《美國保守派》(The Amerrian Conservative)雜誌網站發表文章,介紹美國基於《台灣關係法》,有出兵協防台灣的義務,文中寫著:“美國領導人應該重新考虑,協防台灣的承諾是否符合美國最佳利益”,“雖然美國介入戰事仍能成功拯救台灣,但情況已比以往更危險。”(12)

另外,2018年2月中旬,“2049計劃研究所”在美國國會舉辦台海情勢座談會,該智庫執行主任石明凱(Mak Stokes)、研究員易思安(Ian Eastion)與美國企業研究所亞洲研究中心主任卜大年(Daniel Blumenthal)等專家都認為,川普政府應該宣示台海為國際公海,並表明美國將在此執行自由航行任務,以此回應中國侵略性行動。(13)

2018年6月26日,美國戰略與國際研究中心主任葛來儀(Bonnie Glaser)推文表示:“作為太平洋夥伴關係的一部分,台灣將加入美國在所羅門群島的海軍演習。這不是第一次,但是正在公開宣布。(Taiwan will join US navy drill in Solomon Islands as part of Pacific Partnership, not the first time, but now being announced public)”(14) 2017年台灣的軍器系统已於吉里巴斯與美國共同進行演習。葛來儀才會指稱“非首次,但可以公開了”。

2018年6月27日,中國國台辦發言人馬曉光指出,台灣問題事關中國的主權和領土完整,我們堅決反對我建交國和台灣發展任何形式的軍事聯繫,中國大陸堅決反對美台間任何形式的官方往來和軍事聯繫,事涉主權和領土完整絕不妥協。美台在索羅門群島舉行軍演一事若成真,勢將加劇中美在台海摩擦、撕大“管控破口”。(15)

 

五、台灣另類安全戰略思考:積極和平中立與和解對話

1、戰略平衡:美中兩頭的緩衝

面對中國不放棄武力犯台興不承認台灣是一主權獨立國家身份,台北的任何用戰略的選擇,都必須基於國家利益最大化、安全威脅最小化的思考。一般從國家安全研究角度言,傳統小國的戰略途徑不外乎: 抗衡、扈從、避險或是中立,例如陳水扁總統時期在“改變現狀”下採“雙重抗衡”:抗中、拒美;馬英九總統時代在“維持現狀”下採取“雙重扈從”:“傾中、親美”立場。現階段蔡英文總統時期,台北持續“維持現狀”戰略下“親美”途徑;但是,不接受“九二共識”,形成兩岸“政冷經熱”現象。

2、積極中立:第一島鏈的穩定

根據上述“區域安全複合體理論”所討論的另類安全模式:覆蓋,無結構、緩衝區三種,又根據台灣從1949年至今的國際政治三種層次的解析過程,在兩蔣時期與美國簽訂“中美共同防禦條約”,與美國軍事結盟,屬於“覆蓋”形式;在1971年台灣退出聯合國之後,持續在美國軍事權力影響下,成為護守第一島鏈側鍵位置。在李登輝時期,美蘇對抗緩解,世局進人後冷戰時期,兩岸開始有限度接觸,開放民間交流。安全態勢方面,美國透過“台灣關係法”持續提供防禦性武器給台灣,基本上,還是美國安全力量的滲透與延伸的態勢。

在陳水扁時代,兩岸之間因為“兩國論”引發緊張對峙情勢,雖然此一時期,台灣提出建立軍事互信機制的階段說,北京方面沒有任何回應,一定程度中國也開始延伸其軍事力量於台海地區,推動“反介入與區域拒止”(Anti-Access, Area Denial, A2/AD),是以遭遇美國此地區推行“空海一體戰(Air Sea Battle)”, 演變成為“全球空間介入”等戰略思維加以因應。而在馬英九時期, 雖然兩岸和緩,政治互信密切,北京基於國防現代化進展,開始擴增海上力量,形成美中兩國“覆蓋”力量延伸之爭。到了目前蔡英文時期,解放軍突破第一島鏈對台進行機艦繞台巡弋,進入第二島鏈,聯結南海地區,爭取主導此一地區安全態勢權。

3、和解對話:國內共識的建立  

台灣所面對的不僅外在有大三角關係:美中台三方,在兩岸關係部分也存在國民黨、共產黨與民進黨的小三角關係。“美中關係”影響“兩岸關係”與“美台關係”,“兩岸關係”的和緩, 一定程度舒解“美台關係”的壓力,卻無法牵動“中美關係”走向。2005年基於“九二共識”默契,“國共和解”開展關係正常化;民共之問鑒於“台獨黨綱”無法建立黨對黨的交往機制,又加上台灣的民主制度,為了爭取各種形式選舉的勝利, 國民兩黨呈現藍綠對決、統獨爭議。此種內政立場迥異的態勢,也牽動兩岸關係與美台關係的走向。 換言之,呈現“親中”、“和中”,或是“傾中”的批判,也影響台灣一致對外政策。

 

 4、目前基於美中戰略競逐亞太明確,台灣優越地理位置,從軍事科技角度言,台海西面也非主戰場,戰略動向移往東部海域。是以,第一鏈與第二島鏈,鏈結到南海區域,將是兵家必爭之地。美國提出“印太戰略”就是“以海制陸”,台灣就成為此一戰略的“缺口”。是以,美國升溫“美台關係”,一定程度也有確保此一戰略要地考量。

在此態勢下,台灣採取“積極和平中立”戰略或許可以取得類似“緩衝區”的戰略利基。此種“積極和平中立”戰略,並非一般傳統保守中立,而是在確保本身國防力量下,不參與任何一方的軍事衝突,並致力於促進此一地區的和平穩定。換言之,“中立”是一種“途徑”,目的在於追求“和平“的目標,隨著兩岸關係的改進,擴大雙方合作的利基,“積極和平中立”可以創造兩岸更多溝通與合作的空間,也可以避免“親美”與“傾中”的安全雙重困境。

 

註釋:

1. 巴里布贊(Barry Buzan)、奧利維夫(Ole Waever),潘忠峻等譯,地區安全複合體與國際安全結構(The Regions and Powers:The Structure of International Security )(上海:上海人民出版社,2009),頁3-4。

2. 巴里布贊(Barry Buzan)、奧利維夫(Ole Waever),潘忠峻等譯,地區安全複合體與國際安全結構(The Regions and Powers:The Structure of International Security )(上海:上海人民出版社,2009),頁4。

3. 布贊(Barry Buzan)提出四種“安全複合體”類型:標準安全複合體、中心化安全複合體、大國安全複合體、超級安全複合體等。巴里布贊(Barry Buzan)、奧利維夫(Ole Waever),潘忠峻等譯,地區安全複合體與國際安全結構(The Regions and Powers:The Structure of International Security )(上海:上海人民出版社,2009),頁60。

4. 巴里布贊(Barry Buzan)、奧利維夫(Ole Waever),潘忠峻等譯,地區安全複合體與國際安全結構(The Regions and Powers:The Structure of International Security )(上海:上海人民出版社,2009),頁60-61。

5. 巴里布贊(Barry Buzan)、奧利維夫(Ole Waever),潘忠峻等譯,地區安全複合體與國際安全結構(The Regions and Powers:The Structure of International Security )(上海:上海人民出版社,2009),頁61。

6. 巴里布贊(Barry Buzan)、奧利維夫(Ole Waever),潘忠峻等譯,地區安全複合體與國際安全結構(The Regions and Powers:The Structure of International Security )(上海:上海人民出版社,2009),頁62。

7. “美太平洋司令部易名‘印太’”,中國評論新聞網,http://hk.crntt.com/doc/1050/8/9/9/105089946.html?coluid=7&kindid=0&docid=105089946。(檢索日期:2018/06/02)

8. “美太平洋司令部易名‘印太’”,中國評論新聞網,http://hk.crntt.com/doc/1050/8/9/9/105089946.html?coluid=7&kindid=0&docid=105089946。(檢索日期:2018/06/02)

9. “蔡英文再向中國喊話釋善意 籲台商作伙打拼投資台灣”,蘋果日報,https://tw.appledaily.com/new/realtime/20180221/1301418/。(檢索日期:2018/02/21)

10. “以習近平總書記對台工作重要思想引領新時代對台工作”,中國共產黨新聞網,http://dangjian.people.com.cn/BIG5/n1/2018/0408/c415590-29912774.html。(檢索日期:2018/06/23)

11. “美防長願與台灣合作 控中國「恐嚇威脅」”,蘋果日報,https://tw.appledaily.com/new/realtime/20180602/1365735/。(檢索日期:2018/06/02)

12. “台海緊張情勢升高 學者撰文稱美不應為台開戰”,蘋果日報,https://tw.appledaily.com/new/realtime/20180221/1301367/。(檢索日期:2018/02/21)

13. “美智庫獻策:台海改為國際公海”,蘋果日報,https://tw.appledaily.com/international/daily/20180223/37940221/。(檢索日期:2018/02/23)

14. “台美軍事交流再突破!葛來儀:台將參加所羅門群島軍演”,自由時報,http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2470295。(檢索日期:2018/06/28)

15. “快評:美台所羅門軍演 撕大'管控破口'”,中國評論新聞網,http://www.crntt.tw/doc/1051/1/6/5/105116592.html?coluid=111&kindid=0&docid=105116592&mdate=0628011500。(檢索日期:2018/06/28)



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